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王雍君:乡村振兴的体制机制建构与改革

发布日期:2021年03月05日   浏览次数:[]

摘要 作为宏大而复杂的系统性社会工程,乡村振兴战略的成功高度依赖权力、资源、预算和民主层面的体制机制构建。依次为:赋予基层以充分的规划制定与实施权,确保基层政府有充分的可预见的可支配收入,采纳复式预算框架实现预算整合,发展强有力的基层民主机制。化解基层政府债务风险同样至关紧要。现行体制机制并不满足这些条件,亟需深度改革。

关键词 乡村振兴规划赋权资源预见性预算整合基层民主

 

 

作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任)

一、引言

基于一系列理由,鉴别和构建乡村振兴依赖的体制机制条件既重要又紧迫。

首先,乡村振兴非凡意义,集中体现为“均衡发展”—“高质量发展”的关键方面。自计划经济时代始,中国就采取城市优于农村的发展战略,把巨额资源从农村释放到城市、从农业释放到工业,造就了城乡差距巨大的二元经济与社会结构。

如今,我们积聚了足以充分反哺乡村的城市力量和国家力量。无论基于“赢家补偿输家”意义上的社会正义和福利经济学基本原理,还是基于城乡一体发展所要求的空间互补性,乡村振兴战略都刻不容缓并且至关紧要。

其次,乡村振兴战略是一项复杂棘手的系统性社会工程,涵盖经济、社会、科技、环境等各个政策领域。不同政策领域之间及其内部具有高度的互补性,各类角色间充分的纵向与横向协同因而绝对不可或缺。

以经济学的“行话”表述,乡村振兴涉及的是强式“互补的市场”:其中一个(比如学校或水利设施)没有配齐,其他所有的(住宅等商品或服务)都卖不出去。互补性越强的市场,出现协同失灵的风险越高。在高度协同性的体制机制条件并不具备的现状下,乡村振兴困难重重并且面临高度不确定性。

最后,城乡差距已经发展到亟需系统修正的程度。中国的城乡差距比地区差距更为深刻,代价更大、影响更深远。经过40多年的努力,目前中国与发达国家的城市差距并不大,繁华程度甚至超过许多国外城市。相比之下,农村、农业与农民(“三农”)的差距大得多,完全不在一个量级,而且情势仍在恶化。

当代发展理论就缩小城乡差距和促进一体化发展开具了药方,但至关紧要的体制机制条件多被忽视,以至对乡村振兴无法提供充分的理论指导。

本文鉴别了四项关键性的体制机制条件:权力分配、资源分配、预算机制和基层民主。每个层面都聚焦基层,因为乡村振兴战略中的“乡村”主要与基层政府和民众紧密相连

二、规划自主权充分赋予基层政府与民众

中国向来有强式“计划观”,但“规划观”一直存在短板。把规划与计划区分开来很重要:规划解决“正确地做事”,聚焦做事的系统方法与次序,关注行动层面“怎样做才能把事情做好”的问题;计划解决“做正确的事”,聚焦确定目标和方向,关注“局部最优服从全局最优”的一致性问题。

简言之,规划针对行动层面的“做事”,计划针对利益层面的“一致”。计划功能约束与引导局部利益/目标从属整体利益/目标,也约束和引导整体利益/目标兼容局部利益/目标。在此基础上,规划作为实施计划的基本工具和方法发挥作用,两者均被融入被精心设计与实施的预算过程,即从准备到审批再到执行直至最终评审的年度性循环过程。

关键区别在于信息的类型:良好规划主要依赖“时空信息”,即关于特定空间和时间的地方性信息,也就是“因地制宜”和“因时制宜”所依赖的差异性动态信息;计划主要依赖“专业信息”,即特定专业领域的专业知识,也就是需要通过较长时间的深入学习才能获得的知识类信息。

清晰而充分地区分信息类型正是理解“什么该集权、什么该分权”的首要前提。鉴于时空信息主要分散于民众和基层政府,专业信息主要集中于专家和高级别政府,采纳“规划分权”和“计划集权”的体制是适当的

关键理由是“信息不对称”:就乡村振兴规划而言,分散于民众和基层的关于“如何才能把事做好”的信息,远多于上级政府甚至专家。正如自己比别人更了解关于“喜欢什么衣服”和“什么衣服对自己合适”的信息。

辖区间外溢是决定集权与分权的第二个关键因素。乡村振兴的基本空间单元是“乡村”,其范围可大可小,但通常限定为基层—县级和县级以下直至村级的特定辖区。多数规划事宜都限定为这样的辖区,涉及乡村旅游、文化、娱乐等没有或很少具有外溢性的服务,也涉及提供这些服务的各类公共设施如自然景观、垃圾采集与处理、水利设施……。

这些不具有外溢性的设施与服务即“纯粹的基层/地方事务”,通俗地讲就是“(乡村)自己的事情”。将其规划权充分赋予基层政府与民众最为适当。

实践中,以专家主导模式规划乡村事务招致失败和沉重后果的例子比比皆是,而且仍在继续。失败之根源,不仅在于漠视信息不对称—充分了解“因地制宜”和“因时制宜”的专家极为鲜见,还在于漠视动机和责任的特殊重要性。

给定其他条件,越是不具有外溢性的事务,由局外人“把别人的事规划好”的动机和责任越弱。实际上,上级官员和外部专家几乎责任,即便乡村规划失败。这反过来诱发和加剧规划失败的风险,由此形成恶性循环。

毫无疑问,乡村振兴战略包含诸多具有广泛外溢性的规划事项。跨越诸多乡村的大中型水利设施即为明显例子。在这种情况下,理想的体制模式至少有两类:基层政府合作模式—不同于集中规划体制,集中规模模式—把规划权集中于高级别政府。

即便采用集权模式,确保基层(政府与民众)充分参与也是必需的,否则,失败的风险会很高。经验教训警示我们,必须把确保“充分的基层参与”作为提高集权模式成功概率的一项关键条件

管理胜任也支持规划赋权—把乡村规划的自主权充分赋予基层政府与民众。由于科技进步等各种原因,基层政府甚至民众已经大致具备“乡村建设与运营”的充分能力,尽管少量例外可以理解。目前缺失的主要不是基层能力,而是有效的激励机制—更一般地讲是缺失关键性的体制机制条件。

为加快乡村振兴步伐并提高成功概率,当务之急莫过于充分赋权—持续的高层政治和政策承诺。上级政府和社会力量作为资金与技术提供者角色发挥作用。

成功的关键在于:在中央政府统一的乡村规划战略和计划引导下,乡村规划的主导权应坚定地从上级政府或部门(“条条”)手中移交给基层政府与民众。信息不对称(基层信息优势)、较少的辖区间外溢和管理胜任,为充分赋权的规划体制提供了坚实的理论基础抽象而模糊的“财权事权匹配观”无法表述这样的理论基础

动机和责任内化也支持充分赋权。任何人对“自己的事”最可能产生合理且充分的内在动机和自我责任,辖区亦不例外。自我责任根植于“允许犯错的自由”之理念,只要犯错的代价自我承担(拒斥外溢)。世间没有不犯错者。况且,“失败是成功之母”意味着失败可为其他人和地区提供弥足珍贵的借鉴。

乡村的差异化和多样化是支持规划分权的另一个关键因素。有些属于“潜力区域”—意味着把发展援助当作投资和鼓励人口流入是适当的,有些属于“不景气区域”—意味着把发展援助当作“施舍”和鼓励人口流出是适当的;有些宜采纳少量“空间集中点”的区域援助模式,有些宜采纳“广泛铺开”(避免集中)的模式。一刀切式的乡村振兴规划体制,很难顾及这些差异。

此外,历史经验也支持规划赋权。改革开放初期,打破了公社制的家庭承包制使农民得到了土地,可以留下超额生产的那部分粮食,结果,中国不到10年就解决了粮食短缺问题。这是最近40年来唯一一个农民收入快于工人的时期,表明赋予财产权或部分财产权,也能大大增加财富而且不会产生什么副作用。可以合理推论,规划赋权将有异曲同工之效。

不言而喻,有意义的规划自主权只有与“资源加持”相结合才有实质意义,这就涉及第二项体制条件—收入预见性体制—的建构。

三、高预见性与可控性的收入体制

收入体制为政府间财政体制的关键方面,定义为政府间分割“财政蛋糕”的规则与惯例,主要涉及地方税、收入分成和转移支付。

就促进有效规划而言,没有什么比现行收入体制严重缺失“预见性”和“可控性”构成更大妨碍的了。总的来说,地方政府对“可预见的可控收入”的渴求极为强烈,基层政府尤其如此。

这种渴求既是必然的,也是合理的。“可预见的可控收入”是与“收入”、“可控(支配)收入”、“可预见收入”不同的概念,具有完全不同的重要性。但它们一直被淹没在“收入观”下:天真地认为只要地方政府“有钱花”,财权与事权就实现了“匹配”。这不仅在逻辑上是错误的,在实践中也深具危害性,但很少被意识到。

多数特定乡村振兴规划的建设和运营周期至今覆盖3-5年的时间跨度,基层政府“未来3-5年有多少钱可花”作为关键性的体制条件因而必须得到确保麻烦在于,现行体制条件与此相距甚远。在这种情况下,设想基层切实有效地发挥主导作用是不可能的。考虑到“基层治理”在中国历史和现实中的特殊重要性,现行收入体制的上述重大软肋尤其亟需被系统消除。否则,乡村振兴几近纸上谈兵。

把现行转移支付体制全面转换为具有自主性安排的体制,可作为建构新收入体制的意义非凡的第一步

这有三项含义。首要的是确保财政部门“统管”转移支付资金。未来3-5年来自中央和上级政府的全部转移支付资金和额度,以具有高度预见性和可控性的方式全面“下沉”到基层政府,其中预先规定用途的资金和地方配套资金应确保合理的最小化。

只要这项条件得到满足和确保,基层政府的规划自主权便具备了最重要的体制保障,“有意义的规划”概念也是如此。基层政府“把规划制定与实施好”的内在动力、能动性和创造性,也将随之喷涌而出。无论如何,充分的“可预见的可控收入”体制才能为有效规划提供宝贵的活水源泉,从而大大加速乡村振兴步伐和系统提升其成功概率

其次,全面采纳“部门管事不管钱”的分管体制。除了财政部门外,其他部门原则上不应拥有“管钱”的权力,尤其是不能拥有向下级政府与部门分配资金的权力。从国家利益或全局最优的角度看,由来已久且至今盛行的“部门既管事更管钱”体制是不适当的,并且深具危害性,妨碍有意义的地方自主规划是其中特别关键的方面。

中国举国体制背景下,“支出部门管事、财政部门管钱”才是理所当然的适当财政体制。“管钱”的权力“管理现金资源”的权力。现金流入、现金流出和现金余额必须由财政部门和央行国库“两家”实施集中统管,包括数额巨大、类别众多的转移支付资金。

支出部门滥用或误用“专项(转移支付)”以“调控”地方政府之作为根深蒂固。这种特别有利于维护和强化部门利益的分管体制,给下级政府乃至整个社会招致了极高的隐性社会交易成本,包括“政出多门、钱出多门”的碎片化。在全球化和科技进步强化横向治理的当代背景下,尤其不合时宜。

“专项”和“调控”的背后是远超合理水平的部门自由裁量权。资金越是“临时”下达,越是规定细化的专门用途,自由裁量权越大,而作为接受方的下级政府的预见性和自主性就越小。这对“有意义的地方(乡村)规划”—满足自主性和有效性—概念而言,结果几乎注定是灾难性的,也是完全不可接受的。现行体制的现状大致如此。

作为替代,新的收入体制应确保基层政府提前3-5年“可预见的可控收入”至少占全部收入来源的80%。目前仍被广泛使用的“可支配收入”概念仍有其缺陷—忽视预见性(predictability)。

在人类事务的所有领域,预见性能力都具有几乎至高无上的意义,因为这种能力是进化过程赋予人类特有的、区别于动物的独特能力,还因为它是赋予我们的“努力”(奋斗)以意义的前提。法治和自主性概念的基石也是预见性。然而,现行收入体制却特别不重视、并且严重缺失预见性概念和设计

设计预见性的转移支付体制并非易事,但只有政治意愿足够,其他问题都好办。举国体制下尤其如此。

诚然,预见性不可能准确无误—误差总是难免的。在这种情况下,需要把“误差控制”嵌入预见性体制。具体地讲,上级政府应坚定地承诺:基层政府未来3-5年来自上级“可预见的可控转移支付资金”的实际金额,决不低于提前3-5年下达金额的20%或20%以上;如果误差达到或超过20%,则相应的资金缺口由上级政府全部承担并及时补足

至少从促进乡村振兴规划而言,这样的收入体制创新堪称政府间财政体制和公共治理改革的“最大红利”来源。创设如此作为的政治意愿和行政意愿,正是重中之重。程序、机制和技术层面的设计,虽然重要却并非关键问题。

可以确认的一般结论是:可得资源流量不具备合理预见性的治理体制,决不可能是真正有效的治理体制。这样的治理体制,反映的只是理想和决心,而非可信度与可靠性。缺失可信度(目标)与可靠性(措施),如何能够切实可行地解决真实世界中日益复杂棘手的治理难题?

然而,如同权力配置(充分赋权)一样,预见性同样构成“有效规划”的必要条件而非充分条件。充分条件还依赖预算机制和基层民主监督机制的发展。

四、复式预算框架下的预算整合

有效规划概念依赖把“项目”和“资源”有效地整合为严格意义上的一个预算(one budget),即资本支出和经常支出及其融资被紧密结合在一起的预算。

预算整合在治理上的特殊重要性很少被充分意识到:缺失复式预算框架下的预算整合,举凡“需要花纳税人钱”的有效性将被大打折扣。乡村振兴典型地属于重大治理问题。治理(governance)概念可适当地定义为一个整体的社会解决其公共问题的系统方法。

就宏大视角下的“系统性”治理框架而言,没有什么比预算机制更值得费心思量的和塑造的了。相对于行政、司法、国有企业等特定治理工具而言,公共预算过程提供的治理框架要宏大和系统得多。系统性的关键是把计划(做正确的事)、规划(正确地做事)与资源整合在一起。

这些“应被完整概算和预算的资源”即由成本、支出和融资。完整的预算意味着特定投资项目的成本、支出和融资被有机地整合在一起:在投资项目的整个生命周期内—特别是在未来3-5年的“中期”中,任何一个都既未被人为或系统地高估与低估。如此,中期概算和衔接中期概算的年度预算是—涵盖成本、支出和融资—便是完整的,并且资金来源具有高度的确定性和适配性。适当性主要指税收和非税收入用于经常支出,债务融资则用于资本支出。

预算整合还意味着大范围的、基于合意规则的项目优先性排序。乡村振兴规划涉及天文数额般的大大小小的各类“投资项目”,包括大量现有项目—计划经济时代兴修的水利设施尤其明显—的维护和运营,也包括每年大量的新增项目以形成新增资本资产。

资本支出(capital expenditure)在经济学上定义为用于跨年度未来受益的资产的支出;除资本支出以外的其他所有支出定义为经常支出(current expenditure),即当前年度受益的支出,比如工资等维护运营支出。

现行预算机制并不满足“一个预算”的上述条件。由于各种原因,预算常常被拆散为碎片化的预算:缺失大范围的合理排序并且没有任何部门进行整体排序审视,预留资金缺口—特别是现有项目和新增项目的经常支出,资金来源的不确定性很高,缺失项目产出完全成本(full cost)的严谨核算程序、专业方法,脱离完全成本基础的预算编制(相当粗糙)。

时下的“预算绩效评价”运动似乎对这些真正紧要的问题—由来已久的预算碎片化问题—保持着完全的失语。这样的预算机制只能解决一些相对简单的问题,对乡村振兴这类复杂棘手的系统性社会工程而言是完全不适当的,亟需被朝向“一个预算”意义上的系统性重塑。

系统性重塑的第一个关键方面是把编制一体化的、跨部门的“乡村振兴预算”。现行的“分部门预算”—基于组织分类区分农业部门、国土部门、教育部门……的预算,把本该高度一体化的乡村振兴预算分割得过于七零八落,导致部门内部的优先性排序全然不同于并且全面压倒整体最优的优先性排序,进而招致资金碎片化分配和缺失协同管理等种种问题。

在基层政府层面上,把当前的碎片化部门预算整合为“乡村振兴规划”下的一体化预算,实为当务之急。作为为兴国体制强化微观基础的关键方面,此举要求相关部门打破部门界限,采用协同性程序编制一体化的乡村振兴预算,在此基础上基于部门职责“分工执行”预算,并保持充分的程序性协同。

一般地讲,改革预算编制是走向成功的第一步。乡村振兴规划尤其如此。

一体化的乡村振兴预算采用复式预算框架最为适当,焦点是在清晰且充分区分资本支出与经常支出基础上达成全面的预算整合,旨在将各种融资来源—包括债务融资内作上级转移支付—的资金整合在一起,确保基于合意规则的大范围优先性排序,并最大限度地降低融资来源的不确定性。

复式预算框架特别有利于合理划拨资金—尤其是现有与新增项目间的资金划拨,减少现有项目维护运营资金不充分的同时,把资金优先划拨给新项目的系统性偏向。这种偏向一直是大范围重复/盲目投资和债务膨胀的主要推手。

预算整合还涉及年度预算与中期财政规划的整合。在这里,“整合”的基本含义是把计划、规划和财政政策的功能整合到年度预算中,使年度预算作为贯彻计划、规划和政策的核心工具发挥作用。目前,这种“核心工具”的作用远未体现出来。为此,中国在2015年开始采纳的中期财政规划亟需全面升级

五、发展基层民主机制

规划赋权、资金下沉和自主预算的结合,使基层政府与官员得以掌握巨大权力和资源。如何确保滥用和误用这些权力与资源的风险降至最低?

理想方法是在《村民自治法》的框架内,发展和充分自下而上的基层民主机制,确保村民及其代表有广泛的机会与渠道参与共同事业,以及对当地官员所作所为进行充分且实时的监督。强调运用“上面检查监督”的现行机制,无法取代基层民主机制的独特作用。

由于各种原因,现行机制的实际效果远低于预期,也远不如基层民主机制有效。主要原因包括:上面的官员通常并不了解当地实际情况,即便了解也缺失共同利益而难免松懈。既不了解情况又“事不关己”的机制,不可能真正或长期有效。

当前需要集中精力解决的真正问题还有“村民参与”。缺失基本的村民参与反映了现行基层治理体制的一个重大弱点,不仅大大增加了各种显性和隐性成本—包括腐败和寻租成本,还使宝贵而巨大的“村民资源”长期得不到适当的开发利用

在中国,规模最大的人力资源正是莫过于“村民资源”,既作为劳动力也作为社会资本(social capital)意义上的稀缺资源。与穷人一样,村民不只是需要被帮扶对的对象,更可在适宜的体制与政策框架下对发展做出重大贡献。但由于种种原因,巨大潜能被严重抑制了。

根本原因在于:现行体制未能把乡村振兴当作“村民与基层政府的共同事业”,以至村民在很大程度上成为局外人。他们很少有机制实质地性和稳定地参与项目建设与运营,也很少有动机、机会和渠道监督当地官员。

无论如何,成功的乡村建设规划高度依赖村民参与。为此,把“培训乡村青年”作为国家培训战略的重点至关紧要,以使其掌握足够的相关专业知识与技术参与乡村振兴事业

妨碍参与的两个主要的特定原因是“事无巨细的招投标”,以及武断的“增值税发票低税”。前者直接把大量村民排除在共同事业—乡村振兴项目建设运营者—之外,后者直接导致“为找发票而绞尽脑汁”的巨额隐性社会成本。总体上讲,两者已经对农村集体经济发展—乡村振兴的关键方面—造成重大妨碍。

改革后的基层招投标机制应该是:适合村级实施的项目直接交由村级辖区,无需招投标。乡村建设的大量项目典型地属于村级项目,由村民委员会负责组织实施、主要由当地村民承担建设与运营维护最为适当。

此举可为当地村民开辟就地工作、就地赚取收入的稳定渠道,大幅度减少农村人口向城市人口的无序流动,以及由此招致的巨额显性或隐性社会成本,而且改革难度很少—只要政治和行政意愿足够即可。如果伴随全面取消农村集体经济增值税改革,或者全面取消乡村建设中的发票抵税机制,效果将更为显著。

结语

目前乡村振兴战略的主要瓶颈并非资金和人才,而是四项关键性的体制机制条件并不具备或充分具备,亟需建构与深度改革。

首要的是对基层政府与民众的充分赋权,即在国家全面的计划指导下,赋予基层政府与民众以规划制定与实施的充分自主权。

其次是把“上面的”转移支付资金高预见性和高可控性地集中“下沉”到基层财政部门,使基层政府的可预见可控收入至少达到全部收入来源的80%。为此,“部门既管事又管钱”的体制,宜尽快全面转换为“部门只管事不管钱”的体制。

再次,采用复式预算框架实施全面的预算整合,焦点是在清晰且充分区分资本支出与经常支出的基础上,确保跨部门的一体化预算编制,以使项目生命周期的完全成本、支出和融资具有最高程度的可预见性。全面升级现行中期财政规划同样至关紧要。

最后,基层民主机制应被全面强化和改进,以确保渠道畅通、机会广泛的村民监督和参与。配套改革包括取消排斥村民参与的招投标机制,以及代价过于沉重、几无价值的“凭发票抵税”的乡村项目增值税机制。

此外,致力化解包袱沉重、风险很高的基层政府债务问题,也是乡村振兴战略的关键一环。本文虽未对此展开讨论,但牢记这是重要的前提条件非常重要。

 


(供稿:林光彬 审核:林光彬 编辑:王萌)

 

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